Madagascar


First Phase DigitalLes facteurs qui ont mené à des cas ou à des tentatives d’accaparement de terres au Madagascar sont similaires à d’autres pays en Afrique et assez typiques : Une législature de droit foncier peu précise et compliquée, un processus de décentralisation avec la dévolution de certains pouvoirs aux communes, la crise alimentaire de 2007-2008 et une politique de développement nationale qui vise à attirer des investissements étrangers, y compris dans le domaine de l’agriculture.

La législation sur le système foncier, basé sur la possession de titres fonciers individuels, a été introduite lors de la période coloniale par la France et gardée en place après l’indépendance en 1960. Il implique également que toutes les terres qui ne sont pas immatriculées, qu’elles soient exploitées ou non, sont considérées comme vacantes et appartiennent automatiquement à l’État.
L’obtention des titres fonciers est restée compliquée, avec plus de vingt étapes administratives à franchir et des coûts liés qui dépassent un salaire annuel d’un petit producteur. Ces démarches administratives sont insurmontables pour la majorité des paysans, qui sont généralement en plus mal informés. En conséquence, la plus grande majorité des familles ont continué à vivre et à travailler sur des terres considérées selon la loi comme propriété de l’État.

En 2005, le gouvernement a introduit le concept de „propriété privée non titrée“ (loi 2006-031) avec comme objectif la reconnaissance des droits des usagers locaux. Par cette réforme foncière, les utilisateurs de terrains non immatriculés peuvent faire reconnaître leur propriété coutumière. En même temps, par la décentralisation, une partie des compétences d’enregistrement était dévolue aux communes, chargées désormais de délivrer des certificats fonciers à la population locale.

En parallèle à cette double réforme, le pays a essayé d’attirer des investissements privés, notamment dans l’agriculture pour développer l’agro-business en espérant réduire les pro-blèmes d’insécurité alimentaire. Selon le rapport alimentaire de la FAO en 2007, la production nationale ne suffisait pas à assurer l’autosuffisance alimentaire du pays et certaines régions souffraient d’insécurité alimentaire aiguë.

mada-4Madagascar Action Plan

Le type de développement rural visé est défini dans le „Madagascar Action Plan“, une feuille de route pour la stratégie de développement de 2007 à 2012. Le plan prévoyait l’accélération de la production agricole, en s’appuyant sur la mécanisation et sur la promotion d’opérateurs privés orientés vers le marché.

Pour opérationnaliser la mise en œuvre de la feuille de route, le „Economic Development Board of Madagascar“ a été créé avec l’appui de la Banque mondiale pour favoriser le développement du secteur privé et augmenter le volume d’investissements locaux et internationaux. L’agrobusiness est un des six secteurs prioritaires de cette structure. Le cadre juridique est créé par une nouvelle loi sur les investissements (loi N° 2007- 036 du 14 janvier 2008).

Madagascar avait donc à partir de 2003 lancé une multitude de réformes avec l’appui (et la pression) de la coopération internationale, notamment la banque mondiale et l’Union européenne. D’un coté, les droits des paysans et de la population devaient être renforcés (réforme du droit foncier et décentralisation), mais en temps le volume des investissements étrangers devait augmenter. Ces deux objectifs ne sont pas nécessairement complémentaires et peuvent même être contradictoires, selon les mesures qui sont prises. Ce mélange de différentes stratégies, issues des tendances à la mode de la coopération internationale, se reflète bien dans l’opacité de la législation qui règle l’accès à la terre pour les investisseurs étrangers.

Trois textes juridiques existent en parallèle : la loi sur les investissements, le décret de „Mise en Compatibilité des Investissements avec l’Environnement“ et la législation foncière qui inclut les procédures d’accès aux terrains de grande superficie. En principe, les investisseurs étrangers peuvent seulement louer la terre (par un bail de 18 à 99 ans), sauf s’ils créent une société de droit malgache. Mais il y a des exceptions. Les responsabilités d’attribution étaient partagées également : Le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation, incluant les services fonciers de l’État et l’Office national pour l’environnement, qui doit délivrer un permis environnemental, intervient au niveau central. Les services fonciers décentralisés et les autorités locales gouvernementales agissent sur le plan régional. En plus, un accord doit être obtenu auprès des autorités locales. Les procédures sont complexes et rarement suivies à la lettre. Les législations peuvent être interprétées de façon très diverse et un écart considérable est observé entre le cadre légal et son application sur terrain.

Toutes les nouvelles régulations n’ont donc pas vraiment levé le flou juridique, ni réellement renforcé le droit des petits paysans, mais ont servi plutôt comme alibi au gouvernement pour se donner l’apparence d’agir en toute légalité.

Des investissements gigantesques

En pratique, la nouvelle législation a mené entre autres en 2008 à un plan d’investissement gigantesque de l’entreprise Daewoo sur une surface planifiée de 1,3 millions de hectares. Vu son ampleur énorme, ce projet a été très contesté et médiatisé. Les protestations contre ce projet (mais aussi contre beaucoup d’autres dossiers et contre la gestion financière générale du gouvernement) ont finalement mené à des émeutes et une grave crise politique début 2009, qui a entraîné la chute du président et le retrait de l’entreprise Daewoo du territoire malgache.

L’attribution de terres s’est depuis ralentie, mais continue néanmoins. Les entreprises font plus attention à agir dans la discrétion et sur des surfaces plus petites. Dans la base de données de Landmatrix 9 projets sont actuellement recensés d’une taille de presque 600.000 ha. Il s’agit aussi bien de projets de cultures vivrières (destinées à l’exportation) que de biocarburants.
Est-ce qu’il aurait été possible de faire autrement et de contribuer au développement économique par des investissements étrangers dans l’agriculture sans outrepasser les droits des petits producteurs ?

mada-1L’élite locale en profite

Une étude de Katy Medernach pour l’ISTOM analyse en détail les démarches d’une entreprise italienne, investissant au Madagascar pour démarrer une production de Jatropha, et les impacts de ces activités sur la population locale. L’entreprise a essayé d’agir en transparence et de respecter les droits locaux en s’adressant aux usagers de la terre. A part la demande de bail qui doit être déposée au niveau central, la plupart des négociations s’est faite au niveau local avec la mairie et en associant la population. Les décisions prises se sont faites néanmoins au détriment d’une partie de la population. Du point de vue légale, l’entreprise doit passer par la mairie. Mais la décentralisation se base sur le principe que la mairie défend les intérêts de toute la population. Or, ici (et sûrement dans beaucoup d’autres communes) ce n’était pas le cas. Le maire représentait plutôt une élite locale et les intérêts de toute une partie de la population était délaissés.  Au final „les personnes influentes de la région bénéficient de contreparties financières, car elles pourraient présenter une menace pour la sécurité de l’investissement, alors que des personnes moins considérées sont souvent peu écoutées ou laissées pour compte.“

Cette étude de cas très intéressante illustre bien toute la problématique d’investissements d’entreprises étrangers dans la production agricole. L’accès à la terre est trop vital à la survie pour un trop grand nombre de personnes pour pouvoir expérimenter avec ce genre de projets. Une autre option serait par exemple, à part bien sûr réfléchir sur le type d’agriculture à promouvoir, d’investir non pas dans la production qui nécessite de surfaces énormes, mais dans la transformation locale (semi-) industrielle.